“放管服”改革的江门“三制”样本

在全国首创“1+3+N”开放型清单体系，实现清单之外无权力，有权不能任性；市政府通过委托和下放的方式向各市（区）“放权”，且赋权力度之大、数量之多、覆盖面之广、含金量之高省内少见；成为广东省企业投资项目承诺制试点，江门承诺制改革走在全省前列……除了领跑全国的“多证合一”登记制度改革，江门深化“放管服”改革还有“大招”——清单制、委托制、承诺制“三制”改革成为新的亮点，受到全国各地的广泛关注。

记者了解到，2016年8月，市委书记林应武在市编办调研时首次提出要深化清单制、推行委托制、实施承诺制改革。一年来，林应武对推进“三制”改革的顶层设计、方案制订、路线规划、部署实施等高度重视，多次听取专题汇报，亲自研究讨论，作出重要指示，督促检查改革落实情况。下一步江门将围绕“两无两藏”（无收费、无门槛，藏富于民、藏富于企）目标，继续深化“三制”改革，进一步推动营商环境的整体优化，打造更加优质高效、充满活力、公平和谐的发展环境，为全省乃至全国创造出更多可复制可推广的江门经验。

撰文：肖开刚

清单制

在全国首创“1+3+N”开放型清单体系

1

全市市、县两级政府386个部门共保留清单事项总数97571项

2

制定并实施了“1+3”清单动态调整管理办法

3

编制印发行政审批中介服务事项及收费目录清单

成效：把权力关进制度的“笼子”，有权不能任性

“放管服”改革首先需要厘清政府与市场的边界，为此江门在全国首创“1+3+N”开放型清单体系（权责清单+负面清单、审批清单、监管清单+其他相关清单），推行阳光政务。

该清单实施近两年以来，江门坚持把权力关进制度的“笼子”，凡没有纳入清单并未经清单信息管理系统网上公示的行政职权，各部门一律不得擅自行使，做到了有权不能任性。各级各部门按照清单权责划分，把该管的事管好管到位、该放的权放足放彻底，实现行政权力进清单，清单之外无权力，进一步理顺了江门市、县两级政府层级间、政府部门间的权责关系和边界划分，创新了政府治理体系和结构，规范了权力运行，方便了群众办事。

做法：市级统筹市县同步上下联动一步到位

2015年初，江门按照“市级统筹、市县同步、上下联动、一步到位”的方法，在全市市县两级全面开展清单编制工作，统一公布实施《江门市“1+3”清单目录》，全市市、县两级政府386个部门共保留清单事项总数97571项；先后编制公布实施了行政许可事项《目录清单》、“邑门式”公共服务事项《目录清单》、商事制度改革前置改后置《目录清单》和涉企行政事业、经营服务、进出口环节、工程建设领域收费等系列《目录清单》，构成了较为全面系统实用的“1+3+N”开放型清单体系。同时，在全省率先制定并实施了“1+3”清单动态调整管理办法，开发了“1+3”清单信息管理和公示系统，建立起“1+3”清单动态调整管理机制。

为丰富“1+3+N”清单体系，针对行政审批中介服务环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题，江门加快推进行政审批中介服务项目及收费清理规范工作，实行中介服务清单管理，2016年11月编制印发了《江门市政府部门行政审批中介服务事项及收费目录清单（第一批）》共35项，第二批中介服务事项清单正在梳理编制中，以破除中介服务垄断，有效减轻企业和群众的负担。

委托制

分两批委托和下放给各市（区）政府市本级事权共219项（涉及企业投资经营事项170项）

1

重点委托下放涉及企业投资经营管理全流程的审批事项

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直接赋予各市（区）政府在辖区内行使市级管理权限

3

突出依法赋权、权责一致，经过严格的合法性审查程序

成效：委托和下放市本级事权共219项

从今年年初开始，市编办按照市委、市政府的顶层设计和工作部署，深入调研听取意见，经多轮修改完善，制定出台了《江门市行政审批委托制改革实施方案》和《江门市人民政府赋予各市（区）人民政府行使市级经济管理相关的行政审批和管理职权目录》，分两批委托和下放给各市（区）政府市本级事权共219项（涉及企业投资经营事项170项），其中第一批132项，第二批87项。6月15日，市政府召开了行政审批委托制改革动员会，市委副书记、市长刘毅与各市（区）政府主要负责同志签订了《委托书》，并提出了具体改革工作要求。这次委托制改革赋权的重点之突出、力度之大、覆盖之系统全面、含金量之高，全省少见。

随后，市编办先后对各市（区）政府和部分市直部门落实情况进行了实地调研和检查，各市（区）政府领导和市直有关部门都高度重视这项改革工作，积极做好事权交接工作，狠抓改革措施落实，确保了各项赋权工作的平稳有序、衔接到位。

做法：突出重心下移、依法赋权、权责一致

江门推行行政审批委托制改革，与中央、省有关精神保持高度一致。两批目录赋权的重点主要为发改、国土、规划、环保、住建、消防等部门涉及企业投资经营管理全流程的审批事项和管理职权共219项，而且把涉及市（区）开发、建设和管理的市级事权赋予各市（区）政府行使，并按照“减少层级、重心下移”，“能放则放，应放尽放”的原则，直接赋予各市（区）政府在辖区内行使市级管理权限，实现了办事不出市（区），最大限度为企业和群众提供优质、高效、便捷的服务。

江门也突出依法赋权、权责一致。坚持改革于法有据，委托制改革《实施方案》和《目录》多次经过严格的合法性审查程序，符合国家有关法律法规。市政府及市直各部门依法依规赋权，各市（区）政府依法依规承接和行使相关市级职权，严格依法按程序推进改革，并承担与之对等的相应责任。

江门委托制改革下一步将继续做好以下四方面工作：一是认真做好事权交接工作，以确保委托事权“接得稳”。二是创新监管办法和手段，以保证委托事权“管得住”。三是完善工作运行机制，以保障委托事权“用得好”。四是进一步加快行政审批标准化建设，为推行委托制“打基础”。五是进一步完善“邑门一网式”政务服务体系，为推行委托制“强支撑”。

承诺制

“先审后批、先批后建”向“先承诺后审，边建边批”的新型管理模式转变

1

按照“投资政策引导、建立承诺标准、企业自主承诺、健全信用保障、依法加强监管”的思路推进

2

探索期承诺制与现行管理制度并行不悖，由企业自主选择

3

不断完善配套措施，实行容缺审批，深化并联办理

成效:14项投资项目审批事项试行投资项目承诺制

市发展改革局按照市委、市政府的部署，对地级市有全部（或部分）管理权限的涉投资项目进行了全面梳理，按照“循序渐进、风险可控”的原则，在“1+6”园区、政府投资项目试行投资项目承诺制，其中计划首批在固定资产投资项目节能审查、超限高层建筑工程抗震设防审批、应建防空地下室的民用建筑项目报建审批等14项条件较成熟的审批事项的全部或部分领域开始试行承诺制。列入后备的审批事项，则将创造条件，成熟一项，试行一项。随着承诺制的实施，进一步缩短了项目前期准备时间，加快项目落地，助力企业抢抓施工黄金期，尽快抢占市场。

做法：探索期实行“双轨制”，强化信用保障和监管

江门的投资项目承诺制改革，计划按照“投资政策引导、建立承诺标准、企业自主承诺、健全信用保障、依法加强监管”的思路推进，力争逐步实现投资项目管理由现行的“先审后批、先批后建”向“先承诺后审，边建边批”的新型管理模式转变。

为了推进投资承诺制改革，江门通过实施投资准入负面清单，明确告知企业我市产业禁限政策，做到产业政策引导；依据法律法规、技术规范的要求，全面梳理行政审批政策性引导条件，针对不同审批事项、项目类型、行业，建立投资项目基准承诺标准体系，明确边界条件，企业承诺不越界，边界内由企业自主决策；在改革探索期实行“双轨制”，即承诺制与现行管理制度并行不悖，由企业根据自身情况，自主选择。对后续监管问题，江门一方面强化信用保障，健全社会信用体系，建立失信惩戒等制度，夯实承诺制改革的信用基础；另一方面依法加强监管，对于项目建设过程中出现的违法违规问题，严格责任追究制度，按照“宽进严出”的原则，强化竣工验收，验收不合格，一律不得投产运行。

在具体工作中，江门将不断完善配套措施，强化投资项目承诺制改革效能。一是实行容缺审批。按照重要性将审批材料分为主要材料和次要材料两种，在次要审批材料不全的情况下，审批单位一次性告知企业需要补充提交的资料及要求，企业承诺后续提交后，审批单位即作出行政审批决定。二是深化并联办理。建设网上审批平台，所有投资项目审批在网上办理；通过标准化审批、转换审批压力、加强服务等措施，进一步减轻企业跑审批的压力；整合同一部门管理的类似审批，将原18项审批事项整合为6项，审批事项减少12项，精简率达67％。三是政府投资项目提速增效。修订政府投资项目管理办法，进一步规范政府投资项目管理，提速增效。

改革者说

市委组织部副部长、市编办主任劳茂昌：

确保赋权接得稳、

管得住、用得好

“通过推行委托制改革，将涉及市（区）迫切需要的开发、建设、发展和管理等市级经济管理相关行政审批和管理职权赋予各市（区）政府行使，破除了体制机制障碍，增强了各市（区）自主决策和自我发展能力，充分调动了全市各级加快发展的积极性、主动性和创造性。”市委组织部副部长、市编办主任劳茂昌表示。

对深化清单制改革，劳茂昌认为，建立“1+3+N”清单这一整套制度化的、全新的权力运行模式，全面清权、确权、配权、晒权、限权、控权，把政府该管的事管好、管到位，该放的权放足、放彻底，进一步创新政府治理体系和结构。

劳茂昌指出，下一步，我市将紧紧围绕“接得稳、管得住、用得好”的目标要求，督促市直有关部门与各市（区）政府进一步做好事权交接工作，明确操作流程和管理规范，强化业务操作培训，确保相关事权顺利交接。切实加强各市（区）政府及相关部门人、财、物配备，完善事权运行机制，落实责任主体和有关规定要求，进一步优化办事流程，简化审批手续，缩短办事时限，保障赋予的事权便捷高效运转，真正释放出简政放权改革的活力。

受惠者说

蓬江区委书记温伟文：

改革为蓬江区发展拓展了空间、激发了活力

“市级权限下放，为我区的发展拓展了空间、激发了活力。”蓬江区委书记温伟文说，今年6月以来，蓬江区主动承接好市直部门219项市级事权下放，单独设立了蓬江区环境保护局，成立了区土地储备中心，逐步配备人财物，同时进一步深化“简政放权”和“放管服”改革，全面梳理区级行政职权事项目录，将第一批区级35项行政审批和管理职权委托下放镇街实施，扩大充实镇街发展自主权。

第三方说

江门职业技术学院经管系主任李卫忠：

细化“三制”改革实施细则

江门职业技术学院经管系主任李卫忠认为，“三制”，即清单制、委托制、承诺制改革，增强了基础行政部门的事权，降低了市场准入门槛，明确了权责关系，厘清权力边界，把政府该管的事管好、管到位，该放的权放足、放彻底，真正激发了市场主体的活力，进一步营造了有利于创业、创新、创优、便民、便企的营商环境，真正做到了“兴业惠民、治吏简政”。

对江门实施“放管服”改革，李卫忠建议：一是要用大数据、云计算等现代技术手段加强对市场的监管，加强对市场秩序的维护；二是加大宣传力度，真正将“兴业惠民、治吏简政”的相关政策落到实处，尤其是税费的优惠政策真正落地，让企业真正有“获得感”；三是要出台“三制”改革的具体实施细则，尤其是委托制实施后的权力和责任如何界定，哪些事项可以实施承诺制审批，实施承诺制后事中事后如何加强监管。