英国住房制度启示录

英国是最早出现政府干预住房市场的国家，也是中国香港住房模式的启蒙。对比中国香港，英国居民居住品质高，且具有浓郁的田园特色，但房价同样呈长期上涨趋势，居民购房面临较大压力。美好田园和房价长期上涨何以并存？其背后又有怎样的制度因素？

英国房价长期跑赢通胀、领先全球，虽有周期变动，但总体上涨。

1917-2017 年，英国名义房价指数上涨888 倍、年均涨幅达 7%，同期，CPI 仅上涨 48 倍、年均涨幅 4%。国际对比看，1970-2017 年，英国名义房价指数上涨52.8 倍，明显高于意大利、法国、美国、德国、日本分别 33.9、16.1、12.5、2.3和 2.3 倍的涨幅。近一百年，英国房地产市场还经历过四轮房价快涨、大涨的“快牛”现象，房价在短暂的趋稳或下跌之后总是重新上涨。2017 年，名义房价指数较次贷危机前最高点的2007 年累计上涨了 20%，实际房价也已接近历史高点。

有因必有果，有什么样的制度和政策，就有什么样的市场运行结果。英国的住房制度主要有四大支柱：

第一，土地制度以自由保有为主，土地规划重视环境保护

土地私有，但分配不均。英国实行独特的保有制度，土地名义上归属王室，但土地的自由保有者可以永久保有与自由转让土地，是实质上的土地所有者，英国 80% 的土地由私人部门自由保有。英国的资产阶级革命和工业革命并未颠覆英国近千年来的封建土地制度和分配情况，三分之一的土地仍掌握在极少数贵族手中，土地集中度在欧洲发达国家中明显较高。

英国政府的土地规划理念重保护轻开发，住宅用地占比显著偏低。

尽管土地多为私人实质所有，但发展权归属政府所有，房地产开发须向地方政府申请规划许可。英国政府重视保护乡村与生态环境，将英格兰一半土地划为保护区，特别是在大城市周边设置绿带，控制大城市开发规模，限制了可供开发的土地。政府轻视开发需求，40% 的地区缺乏满足人口持续增长的住房规划，新开发项目要求60% 来自于土地重新开发。截至 2005年，英格兰已开发用地占比 9.8%、住宅用地占比仅 1.1%。住宅用地供给不足，导致地价大幅攀升，1963-2002 年，英国住宅用地价格上涨 112 倍，远高于同期房价 45 倍的涨幅。

第二，货币金融制度发达自由

1980 年代以来金融自由化，货币增长偏快，通胀程度较高。撒切尔夫人执政后，摒弃英国奉行已久的凯恩斯主义政策，大力推行“新自由主义”，主张放松管制、减税和私有化，特别是在金融领域开启自由化浪潮，包括取消外汇管制、取消信用约束、存贷款利率完全市场化、放松住房金融管制、改革资本市场的“大爆炸”等。英国的金融自由化和国际金融地位的重新崛起，大力刺激了货币增长。

1980-2014 年，英国 M2 与名义 GDP 的年均增速差高达 4.6 个百分点，在主要发达经济体中处于明显偏高水平。

1950-2017年，英国CPI年均增速达4.8%，高于多数欧洲主要发达国家，更是德国的两倍。

住房金融体系从 1980 年代之前以建房合作社为主的互助性体系，转变为以银行为主的市场化体系。建房合作社起源于 18 世纪 70 年代，后逐渐发展成为互助性、专业性的住房抵押贷款发放机构。受益于自身的互助性质、政府的税收优惠和银行面临的信用扩张约束，建房合作社在 1980 年代前垄断英国住房金融市场，市占率达80%，房贷利率较为稳定。1980 年代之后，由于政府放松金融管制，住房金融市场竞争加剧，银行为主的市场化机构大量发放抵押贷款，还有阿倍国民、哈利法克斯等多家大型建房合作社转型为银行，形成了市场化的住房金融体系，银行占比约 2/3，仍保持互助性质的建房合作社占比约 1/4。首付低期限长，居民杠杆较高。

在英国，主流的首付比例通常为 20%-30%，如果贷款购房者资质较好且愿意承担更高的初始利率，甚至可以零首付。2017 年，英国居民平均首付比例为 28%，其中首次购房的比例更低至 21%，国际对比看显著偏低。抵押贷款的期限较长，存量贷款平均剩余期限保持在 22 年以上，半数以上的贷款期限超 25 年。英国居民部门杠杆在发达国家中处于显著偏高水平。2017年，英国居民部门负债占 GDP 比重达87%，高于发达国家 76% 的平均水平。

第三，税收制度重交易轻保有

交易环节对二套住房征收重税，抑制投机。土地印花税根据住房价值征收，采取超额累进税率，购买首套住房税率 0-12%，二套及以上各档税率提高 3 或 4 个百分点且免税额度更低。

对转让投资性住房的收益征收资本利得税，个人所得税税率为 20% 的基本纳税人，资本利得税税率为 18%；个税税率为 40% 或 45% 的高薪及附加税率纳税人，资本利得税税率为 28%。

此外，居民去世前 7 年内赠与财产和去世后的遗产须缴纳遗产税，最高税率 40%。

保有环节税制历史悠久，税负较轻。英国自 17 世纪开始对存量住房征收房地产税，目前主要为市政税。市政税实行住房分级定额征收，即根据住房价值划分住房等级，地方行政区内同一等级住房纳税额相同。2017 年平均税率仅约 1.8%，如考虑房价上涨因素，则实际税负更轻。市政税是地方财政收入重要来源，2016 年占地方本级财政收入 43%，主要用于公共服务支出。居民出租住房的租金所得须纳入个人所得，征收个人所得税，税率最高 45%。

第四，住房保障制度以租赁为核心

英国住房保障一直以租赁为主，供给由政府到市场。二战后至 1980 年代前，中央财政提供补贴，地方政府直接建设低价出租的社会住房。1946-1979年社会住房竣工量占全国住房竣工量的50%，英国套户比也在 1971 年达到 1。

1980年代以后，政府削减直接建房规模，转向更多支持住房协会建设和要求房企配建社会住房，并将各类保障性住房统一纳入可负担住房体系。可负担住房可租可售，以租为主。2016 年，英格兰新增租赁型可负担住房 3.1 万套，占新增可负担住房的 74%。

1980 年代后政府增加对购房自住需求的保障。1980 年撒切尔政府推出“购买权计划”，允许社会住房的长期租户折价购买所租住房，此后英国政府多次加大社会住房私有化优惠力度和范围。1980-2004 年，英格兰共出售社会住房 182 万套，占当前住房存量的 7.8%，推动住房自有率从 55% 提升到 69%。随着可售社会住房减少，政府推出其他手段以支持低收入的无房家庭购房，包括供应共享产权房、首次置业房等出售型可负担住房，发放股本贷款，给予购房储蓄补贴等。

政府向低收入或失业的租房家庭提供住房补贴，以可负担住房家庭为主。1980 年代以来，政府的住房补贴逐渐从供给端转向需求端，2016年，租住可负担住房和私人住房的家庭中，分别有 59% 和 22% 的家庭领取补贴。