把握新时代机遇 推动合作建房有序发展

合作建房模式作为全球主要国家住房供应体系之一，解决了亿万居民的居住问题。1775年，全球第一个住房合作社互助性建筑社团在英国的伯明翰成立，法国和德国分别于1860年和1862年也出现了住房合作社，此后欧洲成为合作建房发展主要的市场，合作建房也逐渐成为住房供应体系中重要的一环。

合作建房也是我国重要的住房制度之一，甚至一度成为解决城市居民住房问题的重要途径和工具。新中国成立以来，我国不断探索合作建房发展的各种形式与模式，2017年，习近平总书记在十九大报告中提出“多主体供给，多渠道保障，租售并举”的房地产改革新方向，为合作建房在新时代提供了发展方向。

合作建房：全球住房供应体系之一

当前世界主要有五大住房政策体系，基本涵盖了主要国家的住房政策和住房供应体系。

第一是以美国为代表的自由市场模式，政府几乎不干预房地产市场，并且为租不起房子的人承担货币化的租房补贴。第二是以日本为代表的政府弱干预模式，政府通过经济杠杆等市场化的方式对房地产市场施加有限度的影响。第三是以韩国为代表的强干预模式，政府深入房地产市场的各个环节和细节，开发商和买房人的行为都在政府的管理之下。第四是以新加坡为代表的政府包办模式，也叫做配给制，新加坡85%的房子都是由政府提供的，新加坡也是唯一采取这一模式并且实现的了国家。第五是以德国为代表的合作建房模式，德国政府对于市场的干预主要在租赁市场中，同时主要通过扶持住房合作社发展的方式来解决国内的居住问题。

这五种住房政策在解决各国人口居住问题、发展房地产市场方面发挥了怎样的作用？根据万科合伙人谭华杰研究，可以通过“解决居住问题的效益”和“不动产价格对金融带来的风险”两个指标来综合评估这五种住房政策带来的效果。

解决居住问题的效益，具体来讲就是一个国家从严重的住房短缺状态到达到1.1的套户比（套户比=厨卫浴齐全的成套住宅套数/常住家庭户数）需要多少年的时间。这是一个社会的整体住房供应基本达到满足社会供应的指标。在这个指标里美国、日本和德国并列第一。他们用二十年的时间，基本解决了住房短缺问题，新加坡用了四十年，而韩国到目前为止套户比依然没有超过0.9。

不动产价格对金融带来的风险，具体是用住房价格和不动产价格的年度变动的差来衡量。简单来说，一个经济体的房价，平均每年涨跌的绝对值越大，说明房价急剧的波动越大。这个指标德国房价波动差只有3.5%，美国是4.4%，日本是5.5%，紧随其后是新加坡。虽然新加坡的房子大多是政府供应的，但事实上新加坡是全世界商品房价格最贵的城市之一，而且房价经常发生暴涨和暴跌。全球房价波动的冠军是韩国，韩国是全世界唯一一个房价变动的差最高到曾经达到了17%的国家。

因此根据研究结果，综合这两个指标，在五种住房模式里面，最优的是德国的模式，也就是合作建房模式。因为在解决住房效率方面，不弱于其他的任何模式，在稳定房价和防止对金融造成冲击方面，效率也是最高的。

合作建房是欧洲很多国家的主要住房供应模式，早在1775年，全球第一个住房合作社互助性建筑社团在英国的伯明翰成立。90年后，法国和德国分别于1860年和1862年也出现了住房合作社。德国在二战之后新建的房子，一半以上是通过住房合作社实现的，此外在英国、瑞典、瑞士等国家，合作建房也是主要的住房供应体系之一。

中国合作建房探索与发展

合作建房也是我国重要的住房制度之一，甚至一度成为解决城市居民住房问题的重要途径和工具。新中国成立后，合作建房的发展先后经历了五个不同的阶段，从尝试探索到发展调适，伴随着商品房市场的高速发展而逐渐被边缘化，再到面对日趋尖锐的房价问题和居住矛盾再次被市场给予厚望，我国始终在探索和实践一条与经济和社会发展向适宜的合作建房道路。

尝试与探索阶段（1950-1986年）

新中国成立之初，合作建房就被视为解决住房问题的重要手段。为了解决新中国成立之初大中城市中普遍存在的“房慌”问题，20世纪50年代，在纺织、铁路和煤矿等几个行业开始试行住房“自建公助”，解决单位职工的住房困难。

所谓“自建公助”，是指企业中具有一定经济能力的职工在自愿的基础上，由所在企业组织起来建造住宅，而政府和企业根据可能条件，在土地、贷款、建筑材料、施工力量、市政设施等方面给予一定帮助的住房建造办法。

“自建公助”由青岛国棉六厂所首创，该厂1952年便开始帮助职工自建住宅，到1956年底，共帮助505户职工建造了1.6万平方米的住宅。青岛的经验在全国得到了推广，1953年，上海建成第一座“自建公助”工人新村——搬运新村。此外，重庆六一零纺织染厂工会也通过“自建公助”，修建了八十多间房屋。随后“自建公助”开始在铁路和煤矿系统展开。

1956年6月26日《人民日报》在《解决职工住房问题》的社论中，肯定了住房自建公助的办法。时任国家主席刘少奇通过深人工矿企业调查，进一步提出了组织房屋合作社，由职工自己集资、公家帮助，解决职工住房问题的要求。

据不完全统计，通过“自建公助”的模式，从1954年到1956年间，全国铁路系统建设房屋超过120万平方米，解决了4.5万户职工的住宅问题，煤矿系统建设房屋100万平方米住宅，解决了近2.9万户职工的住房问题。而最早开始“自建公助”纺织部门从1952年到1956年，在13个省、市的一部分工厂中帮助职工自建住宅超过24万平方米，解决7700余户职工住房问题。第一次城市住宅合作社研讨会

通过“自建公助”，在一定程度上解决了建国初期城市厂矿职工的基本住房问题，但进入60年代后，由于物质材料更加短缺，各地“自建公助”工作基本停滞。但是“自建公助”是在特定历史和社会经济发展条件下诞生的城市居民住房解决方案，其中对国家、集体以及个人在住房建设和居住保障的关系的探索也为后期合作建房以及住房合作社的诞生提供了发展思路和积极的借鉴意义。

起步与发展阶段（1986-1998年）

从1978年起开始酝酿住房合作社，直到1986年12月，上海市二轻局玩具公司在上海市总工会、市政府有关部门及银行、财政部门的支持下，建立了新中国第一家住房合作社——新欣住宅合作社。建房资金由社员、企业、银行贷款各三分之一。到1989年底，建成住宅7处，共2.7万平方米，为144户职工解决了住房。

此后，沈阳市大东区职工集资合作建房联社和武汉市常码头住宅合作社相继诞生，昆明也于1987年年底成立了马洒营住宅合作社。在1988年的一年中，建立住房合作社的城市由原来的4个发展到十余个。

随着我国合作建房事业的发展以及各地住房合作社的不断成立，政府陆续出台了一系列政策鼓励并规范合作建房行业的发展：

1988年2月25日，国务院以（国发[1998]11号）印发《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，第一次将住房合作社作为一种重要的建房形式。

1991年6月7日，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号）中提到，积极组织集资建房和合作建房，表明政府层面对合作建房的支持。

1992年2月14日，国务院住房制度改革领导小组、建设部，国家税务局颁布《城镇住宅合作社管理暂行办法》，对住房合作社的做法和成效进行了肯定，对住房合作社进行了定义。这是我国在合作建房领域的第一个规范性文件。

1994年7月18日，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，再一次明确了国家对合作建房和住房合作社的鼓励与支持态度：鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。

在这一时期，我国合作建房事业得到了快速的发展，合作建房成为住房市场的重要供应方式和渠道之一。据统计，从1986年7月到1996年9月间，全国成立住房合作社总数达到5000多个，涉及20多个省市，解决了150万个中低收入家庭的住房问题。其中规模较大的如上海市总工会组建的上海市职工住宅合作社，有100多个会员单位，建成住宅超过10万平方米。南京市政府和总工会的支持下成立的南京市职工住宅合作社，建成了江苏省第一个以中小企事业单位和中低收人职工安居为目的的规范化住宅小区一一宁工新寓，竣工住宅超过10万平方米，入住居民超过1300户。

收缩与沉寂阶段（1998-2003年）

1998年我国推行住房体制改革，停止实物分配，逐步实行住房分配货币化、商品化，商品房供应量俱增，住房发展重心偏移。从此，我国的住房分配制度逐渐由福利分房走向市场化供应。

同年，国务院颁发的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中，把发展集资合作建房用专门条款加以明确，并把合作建房作为经济适用住房体系的重要组成部分加以规范，合作建房享受经济适用房的所有政策，这一规定表示了住房合作社只作为住房保障的一种建设模式而存在，住房合作社的发展进入阶段性衰落时期。

截止到2002年，全国住房合作社的数量不及90年代初的一半，年建房量不到全国总量的1%。

个人合作建房探索与尝试（2003-2017年）

住房货币化改革带来了住房市场的高度繁荣，商品住房成为房地产市场供应的主体，住房合作社作为住房保障的一部分受到更加严格的限制，逐渐退出人们的视野。从2003年起，国家陆续出台一系列规定，对合作建房参与房地产开发经营进行了限制，其目的主要是为了防止单位、集体以合作建房名义进行实物分房或进行房地产开发。但实际上，合作建房的适用范围被进一步缩小，如何具体操作，实现其对构建住房保障体系的意义也未能得到明确强调。事实上，在合作建房组织方的单位被解体、参与者对传统合作建房过程中不公平现象存在不满等诸多因素的综合影响下，各地住房合作社也逐渐缩水和停办。

在此阶段，合作建房被完全纳入了经济适用房的范畴而存在，成为了与经济适用房并行存在的另一个供应主体。在这种环境下，传统由单位个集体发起的住房合作社基本退出了市场。

与此同时，住房货币化改革带来了住房市场的高度繁荣，同时也使得“住房难”问题愈发凸显。2000—2006年间，房地产吸引大量资金注入，市场年平均投资增长率达20%。房地产市场呈现出一片繁荣之象。房价飙升所带来的是商品房平均售价与城市居民年人均可支配收入之比从1998年的3：10上升为2006年的1. 6：10，新时期的住房矛盾开始显现。

政府主导下的住房保障体系尚待进一步完善，难以满足居民的住房需求。在这种背景下，住房合作社脱胎于过去依靠单位和集体自上而下的力量，向着个人合作建房的方向发展。

2003年，供职于联想的IT工程师于凌罡在北京发起全国首个“个人合作建房”项目，掀开全国范围内个人合作建房的序幕。此后，上海、南京、深圳、温州等地纷纷有人发动召集个人合作建房，也涌现出了赵志强、连巨生、钱生辉等个人合作建房的发起人。通过个人集资、成立住房合作社成为当时最热门的房地产话题，众多城市人群也因此将拥有住房的梦想寄托于这一住房建设模式。

受困于拿地以及地方政府对于个人合作建房的不同态度，虽然其中一些个人合作建房项目通过开发商代建成功实现了分房入住，但从全国范围看成功案例并不多，大多个人发起的合作建房项目受困于资金、信用、组织等的限制以失败告终。

在这一时期的中国个人合作建房主要目的是在房价高企的市场中实现人们基本的住房需求。在参与人募集，资金的收集和管理，土地获取等有了一定的实践和探索，但对于项目金融架构，与地方政府的沟通协调，项目交易结构等方面还缺乏理论指导和实操经验。

多主体供给，多渠道保障的合作建房发展新时代（2017年后）

2017年，习近平总书记在十九大报告中提出“多主体供给，多渠道保障，租售并举”的房地产改革新方向，为合作建房在新时代提供了发展方向。

当前，我国住房制度改革，房地产市场化发展已经进走过30年，以市场化为导向的制度建设指导思想始终未发生重大变化，只是在住房制度设计的探索过程中，一直试图在“住房保障”与“住房市场化”之间找到平衡点。

目前住房市场的主要矛盾是人民对美好宜居住房的需求与住房市场发展不平衡、不充分的矛盾。这种不平衡和不充分是供求双方行为模式的不匹配造成的。提高匹配度的必要手段就是通过政府干预，增加新的住房供给体系。

欧洲成功的合作建房模式说明，增加合作建房体系，将有效增加保障性住房、租赁住房以及定制化的普通商品房供给，有效解决我国目前住房市场的主要矛盾。另一方面，我国正在进行广泛试点的集体建设用地，合作建房也是合理有效开发利用这部分市场供给的方式之一。

合作建房亟待监管与规范发展

目前，我国房地产行业已经形成了较为完备的监管体系，首先是在住建部主导下的房地产市场监管、建筑市场监管、工程质量安全监管、住房公积金监管等涵盖了目前现行房地产开发的全部流程。同时地方政府层面则有房管、住建、规划、安监、金融、法规、工商、税务、城管等多个部门针对不同的监管内容对房地产行业进行监管。

与传统房地产开发的B2C模式不同，合作建房的发展模式是C2B的，是有着创新性和不确定性的，此外，合作建房拥有比传统房地产开发更加复杂的交易链条，因此需要监督和管理。同时，合作建房的监管不能突破已有的国家监管体系，以及传统开发过程中的难点重点监管，否则容易造成道德风险、成本控制风险以及逾期交付风险等。

2020年9月25日，在中国房地产业协会合作建房委员会第一次会议上，中国房地产业协会会长冯俊会长表示，房地产行业经过二十余年的发展，随着市场机制和法律制度逐步健全完善，房地产生产能力、供需矛盾以及市场环境都发生了很大变化，房地产传统的产品供给已经不再适应于当前市场的需求，因此行业所面临的重要任务之一就是转型。合作建房在国外有一百多年的历史，在中国也曾作为住房制度改革、住房发展重要组成部分，当前也是“多主体供给、多渠道保障”破题的重要工具，未来需要合作建房委员会的所有成员共同推进，使得市场供应主体丰富起来，实现多渠道保障。

冯俊进一步指出，合作建房委员会的发展需要坚持工作推进的正当性和合规性，同时需要防范新业务在发展中所面临的包括金融风险在内的各项风险，建立有效的风险防控机制。

当前，中国房地产业协会合作建房委员会正在中国房地产业协会的指导下起草关于合作建房行业的自律准则，对于合作建房机构以及项目都提出了相应的发展规范，未来将作为国内合作建房行业自律规范，推动行业有序健康发展，防范合作建房业务中可能会出现的各种风险。

合作建房多元模式破题

虽然合作建房目前并未成为城市房地产供应的主体，但市场对其发展的探索与尝试始终未曾止步。随着城市化不断的深入，在满足居住功能外，不动产的多元业态都是合作建房的重要应用场景。

1.城市非住宅产品的定制开发

目前，国内对合作建房的应用在城市中主要有两类模式：其一是非住宅项目为主的合作建房发展模式，以杭州筹房科技股份有限公司为代表的企业，通过合作建房的定制开发模式，在杭州市以及周边地区建成了十余个项目，涵盖写字楼、商业综合体、产业园等多种不动产业态。

这一模式下筹房作为合作建房的发起机构，首先找到意向地块，然后与合作建房参与人或企业分别签署《合作建房分房委托协议》，第三步通过与土地方企业合作开发或者在公开市场拿地两种方式获得土地，获得土地后进入施工建设阶段并最终实现分房。可以说，筹房在现行法律框架下，探索出了一条在城市中进行非住宅物业定制开发的合作建房商业化发展之路。

但当前筹房的合作建房模式多应用于中小体量的城市非住宅项目，以避免受到商品住宅在开发以及销售环节的诸多政策限制，此外单体项目参与人数大多在百人上下且多为企业参与者，因此单体项目的运营风险相对参与人数较多的住宅类产品会更加可控。

2.城市住宅产品的合作建房探索

当前，城市中的住宅项目合作建房还在积极探索与尝试中。2016年12月，北京万科分别以119亿元的总价竞得海淀区西北旺两宗地块，成交楼面价3.6万元/㎡。这两宗地块是北京“限房价、竞地价”首批成交的地块，住宅面积全部由企业持有70年，不得销售，不得以租代售。万科首先的解决方案是“众筹”，万科将负责房屋建设、物业管理和配套经营服务，参与众筹的企业则需要在早期进行众筹投资，同时向北京万科提交相应的众筹项目运营费用，在项目建设完成后参与众筹的企业员工可租赁相应房源。随后，市场传出万科与小米可能在这两宗地块合作的消息，根据当时的媒体报道，小米方面已经启动认购登记工作，全体员工均可认购。这被认为是开发商万科与科技企业小米在合作建房领域的一次尝试，虽然这一设想最终并未落地，项目最终以高端长租公寓“万科翡翠书院”面世，但这也开启了新时期在城市中以企业为主体进行合作建房开发建设的新局面。

表：万科北京海淀区自持项目宗地概括

项目

规划建筑面积（m2）

成交价格（亿元）

住宅面积（m2）

可建房屋（套）

楼面价（万/ m2）

北京市海淀区“海淀北部地区整体开发”永丰产业基地（新）HD00-0401-0602、0166、0158地块

138825

50

138825

2314

3.6

北京市海淀区“海淀北部地区整体开发”永丰产业基地（新）HD00-0401-0132、0120、0162地块

162894

59

149245

2487

3.6

图表来源：CRCA

房地产定制开发，是开发商进行合作建房探索的重要实现形态之一，过去数年间很多企业和个人都在这一领域进行了尝试，万通的自由筑屋平台、景瑞的DTV定制化战略以及蔡雪梅C2B的ELAB等均是在传统房地产开发基础上衍生出来的房地产产品定制平台。

2019年一季度，河南建业集团以55.2亿元先后竞得郑州市北龙湖27、27以及25号三宗地块，随后建业正式发布了北龙湖项目的住宅产品定制项目——君邻大院。遵循“先有邻居，再有房子”，“先有圈层，再有生活”的逻辑，通过定制产品、定制服务和定制邻居三个维度实现房地产住宅的定制开发。参与项目的君邻会成员既是项目的参与人，也是项目的投资人和最后的使用者，如果项目最终顺利完成，将成为开发商探索合作建房的重要经验之一，对合作建房在住宅业态的发展起到重要的推动作用。

3.集体建设用地合作建房试水

自2013年十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场以来，我国开始探索集体经营性建设用地配套制度改革的工作。在现有政策下，集体建设用地是发展休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式。

统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中，集体经营性建设用地在整个集体建设用地当中占比不超过10%，2014年底，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区、北京大兴区、浙江德清市等作为最早参与试点的城市，都积累了较为成熟的入市实践经验。

在集体建设用地中宅基地约占13万平方公里，这部分土地将是农村发展集体建设用地的重点，也是农村文旅产业发展的新空间。对于盘活和利用宅基地资源，国家层面也给出了指引，即探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。近期，湖南张家界市和浙江宁波象山县先后出台了针对宅基地和存量集体建设用地进行合作建房的管理办法，以合作建房推动集体建设用地的开发利用。

2018年8月2日，湖南省国土资源厅出台《关于全力服务促进乡村振兴的若干意见》，提出有序规范多种形式合作建房。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，鼓励各地探索以宅基地使用权及农房财产权入股发展农宅合作社，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动。

2019年11月14日，湖南省张家界市政府正式发布了《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》，并于当日正式施行。办法明确在永定区、武陵源区、慈利县和桑植县规划城镇建设用地规模边界以及有条件建设区范围以外的农村宅基地和存量集体建设用地可以开展最高期限不超过40年的合作建房，并按照“房地一体、三权分置”原则对合作建房进行《不动产权证书》统一登记。办法同时对合作建房的规划、审批、建设、监管、登记、流转等环节制定了相应的规则。

张家界市作为湖南省“城乡居民合作建房”试点地区，此份文件的出台为合作建房在集体建设用地的应用探索提供了有力的政策支持，办法明确合作建房可以用于居住或者发展休闲农业、康体养老、旅游开发、民宿客栈、创新创业、互联网+等产业，配合湖南省以及张家界的乡村振兴发展战略，通过合作建房与集体建设用地的有效结合，必将进一步培育和壮大乡村振兴主体力量，把乡村建设成为宜居宜游的田园、乡愁乡味的故园、创新创业的乐园。

2020年7月31日，宁波市象山县自然资源和规划局和农业农村局联合发布了《象山县农村集体土地合作建房管理办法》，并于9月1日正式实行，这也是继张家界后第二个出台集体土地合作建房地方政策。作为浙江省的首个农村集体土地合作建房管理办法，该办法明确象山县行政区域内（县城中心城区、石浦镇镇区建设用地范围内区域除外）可在农村集体土地合作建房，但是对于合作建房的用途相比张家界除了减少了居住功能。

合作建房早在2009年就已经在象山完成了实践，当时有37位象山人以2403元/平方米的楼面价格在拿下了鹤浦镇新城区二期的一宗分套、分间拍卖的地块，最终顺利实现了建房分房入住。可以说象山既有合作建房的成功经验与案例，此次象山县政府也出台了针对集体建设用地上合作建房的支持性政策。合作建房的星星之火已经越来越多，相信成燎原之势必将不会太久。

合作建房并不是新鲜的事物，自1775年全球第一个住房合作社的诞生已经走过245年，而在我国自1986年第一家住宅合作社的成立至今也有34年的历史，大多是随着经济与社会发展到一定阶段 “自发”而形成的解决社会矛盾的一种方式。其中需要政府的支持与帮助、需要社会组织的研究与指导，更重要的是需要民众的积极参与。中国房地产业协会合作建房委员会的成立，希望推动中国的合作建房的形成自己的文化、标准、规范以及法律，并能成为实现解决城乡居民多元化的住房需求，满足人民对美好生活的向往的重要途径之一。