研究表明：中西部奖励刺激生育可能得不偿失

第七次全国人口普查数据表明，我国育龄妇女总和生育率仅为 1.3，从全球比较来看，这一数值已处于较低水平。不少研究指出，人口生育政策若再不调整，我国就有可能长期陷入“低生育率陷阱”。2021 年 5 月，中央政治局决定优化人口生育政策，明确一对夫妻可以生育三个子女。2021年 8 月，全国人大常委会以立法形式进一步确定了“三孩政策”及相关配套措施。

允许生育二孩、三孩，甚至进一步放开生育非常及时且必要，把生育决策权交还给公众，让人口生育在市场环境下得到逐步修复，是对滞后于时代的人口生育政策及时纠偏。但近期多地政府出台生育奖励政策，对生育二孩、三孩的家庭发放一定数量的“育儿补贴金”；更有观点提出，多生一个孩子，国家应当奖励 100 万元。对此，我们认为，人口生育是一项复杂的社会民生工程，将其异化为“奖励锦标赛”，本质上仍是计划经济思维和“运动式”思维，长期来看不仅无效，甚至可能矫枉过正，埋下新的问题隐患。

一、急功近利的生育奖励政策可能带来不少问题

在进一步放开生育的过程中，政策制定者不但应取消社会抚养费、删除相关处分规定等不合时宜的制度，同时也要提供必要的社会公共产品，如建立普惠型托育服务体系，探索设立父母育儿假，促进教育公平与教育资源均衡，完善税收、住房、社保和医保等配套保障措施，这些原本就是一个成熟市场经济体系的应有之义。但政府职能自有其合理边界，不应无限扩张。公众是否愿生、生多生少，归根到底还是由市场规律起决定作用的。个别地方急于出台“奖励”“发钱”等着眼于短期的刺激措施，有违市场经济的一般规律。

1.奖励生育效果有限

从全球经验来看，不少生育率较低的国家都曾经实行过各种各样的奖励生育措施，但总的来看，效果乏善可陈。

以韩国为例，为向低生育宣战，韩国历届中央政府多次出台“应对低生育综合对策”，总共投入了 200 万亿韩元资金，韩国各地方政府也向多子女家庭发放生育补贴，但效果并不理想，韩国妇女的总和生育率仍是一降再降，近年来更是沦为全球最低。新加坡的情况与之类似，人口仅 560万的新加坡每年拨出大笔专款用于奖励生育，包括对 28 岁前生育二胎的夫妻给予 2 万新币（折合 9.6 万元人民币）的补贴等，但结果是，2020 年总和生育率从 2019 年 1.14 的低水平进一步下滑至 1.1。

低生育率背后往往潜藏着复杂深刻的经济、社会、文化等因素。在不少东亚国家和地区，其中也包括我国，高房价、教育“内卷”带来的压力等普遍被认为是导致晚婚、不婚、少生、不愿生的重要原因，而这些都不是简单的“发钱”所能解决的。不久前，四川某地出台政策，对生育二孩和三孩的家庭每个月补助 500 元，连续补助三年总计 1.8 万元；甘肃某地对生育二孩、三孩的家庭，二孩每年发放 5000 元育儿补贴，三孩每年发放 10000 元育儿补贴，直至孩子三岁。但从我国的现实情况来看，将一个新生儿抚养成人所耗费的成本和精力要远高于此。国内有调查显示，北京市家长每年投入孩子教育的资金，在 1-3（含）万元的占 23.01%，在 5-10（含）万元的占 33.63%，在 10 万元以上的占 15.93%；即便地处三四线城市的中部某地级市，家长每年投入孩子教育的资金在 1 万 -3（含）万元的占 56.45%。而教育成本仅仅是“养娃”成本的一部分，孩子出生后父母花在陪伴和教育上的时间和精力更是难以计量。

同时，社会观念的变化也在一定程度上弱化了奖励生育的效果。传统上，我国儿童抚育主要由女性和老人承担。随着我国女性劳动参与率较高、社会地位不断提升，女性对于生育越来越谨慎。数据显示，我国育龄女性的生育意愿普遍低于男性，且二者之间的差距呈扩大趋势。这其中既有现实的压力，也有观念上的变化，越来越多的年轻女性将独立、旅游、工作等需求排在优先顺序，把晚婚、晚育、少生甚至“丁克”当作一种常态化生活方式。很多老年人在退休后，也将旅游、休闲、养生等作为“头等大事”。一项调查显示，七成以上受访者认为隔代育儿占用了老人太多的时间，增加了老人身体和精神上的负担；近五成受访者认为隔代育儿会影响老人与儿女间的关系，产生更多代际间的矛盾。这些观念上的趋势变化也绝非有限的奖励所能改变的。

2.奖励政策难以持续

不仅如此，“运动式”刺激生育将导致地方政府付出的成本与收益严重不对等，最终政策推行的积极性难以持续。从全球经验来看，随着经济不断发展，人口等要素会自发在地区间动态配置，尤其是倾向于向经济发达地区和大城市群集聚。根据日本官方统计，近年来日本人口大量流向东京（首都圈）、京阪神（近畿圈）、名古屋（中部圈）三大都市圈，预计到 2050 年，仅东京都市圈人口就将占到日本全国人口32.5%。类似人口大迁徙现象近年来在韩国、越南、印度、美国、墨西哥、巴西、澳大利亚等许多国家都普遍存在。

从我国近年来的情况看，人口在全国、全省范围内加快流动也已是大势所趋，就业、消费、税收、养老金等未必会留在其出生地。长期来看，北京、上海等一线城市及一些经济发展前景较为看好的省会城市，即便不出台任何生育奖励政策，仅需逐步放开户口、房产限购等措施，就足以吸引外地人口持续流入。因此，部分中小城市在财政并不十分充裕的情况下出台生育奖励政策，很可能是在“为他人作嫁衣”。

以四川省第七次人口普查统计为例，成都市人口相对于第六次人口普查时净增了 581.9 万人，而省内多个地市则出现人口净减少的状况。同样，湖南省“六普”到“七普”期间，长沙市人口净增长 301 万人，邵阳、益阳、衡阳、岳阳、常德等地市人口均净减少 40 万 -50 万人。类似的人口持续流动和分布不均现象在全国范围内较为普遍。在这种情况下，奖励政策必然难以持续。

3.可能加重地方财政负担

2021 年上半年，我国多数省市区地方本级财政收入低于财政支出，不得不依赖中央财政转移支付、发行地方政府一般债券等来补足缺口，仅上海市实现了财政盈余。从地方财政自给率来看，2021 年上半年，经济发达省市中，除上海完全自给外，浙江为96%，北京、广东、江苏等在八成以上；中西部地区中，大部分省市区财政自给率不到一半，甘肃、云南、广西等省区更只有二三成。

在这种情况下，出台生育奖励政策有可能会进一步加大地方政府负担。以中西部某地级市为例，该市 2020 年一般公共预算收入为 68.25 亿元，出生人口为 8500 人。根据国家卫健委统计，2020 年我国出生人口中，二孩及以上孩次占比为 57.1%。假设该市二孩及以上孩次占比符合全国比例，即4335 人。我们针对以下三种生育奖励力度进行简单测算：

情形 1：对新增二孩、三孩每人每 月 奖 励 500 元， 连 续 奖 励 三 年，共计 18000 元 / 人。在这一情形下，生育奖励占当地一般公共预算收入的1.2%。

情形 2：新增二孩、三孩每人每月奖励 5000 元，连续奖励三年，共计180000 元 / 人。此时生育奖励将升至当地一般公共预算收入的 12%。

情 形 3： 新 增 二 孩、 三 孩 每 人一次性奖励 100 万元 / 人。此时生育奖励将占当地一般公共预算收入的63.5%。

从上述三种情形的政策后果比较来看，情形 1 对财政负担影响最小，不构成明显的负担，但由于奖励数量远不足以覆盖育儿成本，其激励性同样较弱，可能属于无效投入。情形 3刺激效果非常强，但对财政负担影响过大，因而也不具备任何可行性。情形 2 理论上具备一定的可操作性，但其对地方财政的影响也高达 12%，再考虑到上文指出的成本收入严重不对等问题，财政状况原本就捉襟见肘的中西部地方政府是否愿意承担此项投入呢？我们认为结论是显而易见的。地方财政难以负担是奖励政策难以为继的重要原因。

4.可能增加结构性失业

我国“十四五”规划及 2035 年远景目标表明，未来 5-15 年，我国将贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动经济向高质量增长转变，由此将经历一轮波澜壮阔的产业升级。

从劳动力需求角度看，随着人力成本、土地成本等基础资源价格不断上升，传统的中低端制造业竞争力明显下降，将加速向东南亚、南亚等新兴市场转移；而资本密集型、技术密集型的中高端制造业将成为我国制造业发展的重点，这些产业往往并不依赖大量劳动力投入。

从劳动力供给角度看，社会发展、生活成本上升等因素也导致许多年轻人不再甘于从事低成长、低收入的工作，这在一定程度上加剧了社会的结构性失业。国家统计局公布的数据显示，2021 年 7 月，我国城镇调查失业率 5.1%，就业形势相对稳定，但16-24 岁人口调查失业率高达 16.2%，比前者高出 11.1 个百分点；而 2018 年1 月两者相差仅为 6.2 个百分点。不少调查都指出，越来越多来自农村的年轻人并不愿像父辈一样进工厂打工。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，2010 年至 2020 年，我国 30 岁以下的农民工占比从 42.4% 锐减至 22.7%；从事制造业的农民工比重减少了 9.4 个百分点。在这种情况下，如果仍一味追求人口数量增长，有可能引发严重的结构性就业矛盾。

5.政策方向可能跑偏

目前涉及奖励生育的一些措施和建议，主要聚焦于刺激生育二孩、三孩方面，但这很有可能跑偏了方向。我们认为，愿意生一孩的，继续生二孩、 三孩的比例不低，尤其是未来随着我国形成“橄榄型”收入结构，中间收入群体快速壮大，不排除这部分人群生育的意愿进一步提升；真正问题比较大的，是越来越多的女性迟生或根本不愿意生育第一孩。

上述判断也得到了相应数据的支持。我国全面二孩政策放开以来，总出生人口的确呈逐年下降态势，从2016 年 的 1846 万 人 降 至 2020 年 的1200 万人。但细加分析，不难发现，实际上二孩及以上孩次出生人数事实上 较 为 稳 定， 仅 从 2016 年 的 831 万人降至 2020 年的 685 万人，如果不考虑 2020 年这个疫情特殊年份，则2016 年到 2019 年二孩及以上孩次每年出生人数基本上稳定在 800 万人左右。相比之下，一孩出生人数反而呈现“断崖式”下跌，从 2016 年的 1015万人降至 2019 年的 593 万人和 2020年的 515 万人，几乎跌去一半。由此也导致二孩及以上孩次在总出生人口中的占比从 2016 年的 45% 被动增长至 2020 年的近六成。

这当中不可避免地会有育龄女性人数减少的因素。但结合国家统计局历年抽样数据，并经我们测算发现，2016-2019 年 间，20-29 岁 年 龄 段 的育龄女性人数大致从 1.077 亿人降至8750 万人，其中 20-24 岁年龄段的育龄女性人数从 4507 万人降至 3682 万人，但两者的实际降幅并不大，没有出现类似一孩出生人数“打对折”的情况。显然，育龄女性生育一孩的意愿显著推迟和降低，才是导致一孩出生人口乃至于总出生人口大幅下降的主要原因。

二、无需过度担心人口下行趋势

在中国人口总量依然高达 14 亿人的情况下，为什么仍要担心人口减少的问题？这些担心是否有必要？或许我们还没有对此全面深入地思考过。目前学界的共识是，我国人口规模或将于 2025-2030 年前后见顶。综合各方观点来看，现有的担心可能来自以下几个方面。

第一个担心是劳动力短缺。

近年来，我国劳动力年龄人口持续下跌。根据官方统计，2015 年我国16-59 岁年龄段总人数为 91096 万人，2020 年降为 89438 万人，五年间净减少 1658 万人，降幅为 1.82%；相比之下，60 岁以上人口从 2015 年的 22200万人增至 2020 年的 26402 万人，五年间净增长 4202 万人。

历史上，也有一些欧美发达国家曾因人口出生率下降，导致一些低端产业出现劳动力紧缺现象，不得不引入外籍劳动力弥补。如德国近几十年来大量引进土耳其、东欧和中东移民，截至 2019 年末，德国约 2100 万人具有移民背景，占总人口比例超过四分之一。美国每年也有超过 100 万外来移民流入，移民中拉美裔占比 47%，是最重要的补充来源。但考虑到我国国情，现阶段大规模引入外国移民的可能性不大。

与欧美发达国家不同，我国人口基数庞大，加之产业结构正在加快升级，即便出生率有所下降、老龄化速度加快，未来较长时间内（如 10-30 年）也不会出现较为明显的整体性“劳动力荒”。同时，如果加快自动化和人工智能实现对人力的部分替代，可进一步保持我国制造业的强大供给能力。

2016 年以来，我国工业机器人应用发展极为迅速，累计装备数量位列世界第一。国际机器人联合会（IFR）统计数据显示，2019 年我国新装备的工业机器人数量超过 14 万台，占全球当年新装备数量的近 40%，远超其他经济体。目前，国内汽车、3C（电脑、通信、消费电子）、物流、食品饮料等行业中，工业机器人均得到了广泛应用。尤其是汽车行业的冲压、焊接、喷涂、总装等主要工序已完全实现了自动化。据媒体报道，目前在国内最先进的汽车生产车间，仅 10 名工人辅助 386 台机器人，就可以实现每年 16万辆轿车的产能。广东省《制造业高质量发展“十四五”规划》明确提出，今后五年将大力推进工业机器人在电子信息制造业、电气机械及设备制造业、家电、陶瓷、纺织、家具等重点行业的集成应用。一些研究指出，按目前的装备速度，到 2030 年我国工业机器人总装备数量有可能超过 1400 万台。在不同的领域，工业机器人的生产效率相当于人工的 4-20 倍，也就是说，到 2030 年仅工业机器人就有可能至少替代 5600 万人工就业。除制造业外，近年来建筑和服务机器人也在快速发展，在房地产、酒店、金融、医疗、养老、教育等行业具备广阔的应用前景，未来不排除相关行业也将出现大规模“机器换人”的情景。近期国内某知名建筑企业明确提出，明年起将全面推广机器人建房。在机器人应用大范围快速推进的情况下，还有必要担心中国缺乏劳动力吗？

第二个担心是住房需求下跌。

长期以来，人口被视为支撑房地产行业发展最重要的因素。从全球经验和我国近年来的发展趋势看，凡是人口大量流入的城市，房价均呈稳中有升势头，如日本的东京，韩国的首尔，美国的纽约、西雅图、休斯顿等，以及我国的北上广深等一线城市。

另一方面，凡是人口大幅净流出的城市，房价则可能持续下跌，甚至跌至无人问津的地步。这方面最著名的例子是底特律。作为昔日美国的第五大城市和“汽车之城”，底特律一度集聚了大量汽车产业和相关从业人员，但随着美国汽车产业陷于衰败，企业和工人不断外迁，市区人口下降60%，底特律房价也一落千丈，甚至出现了大量“1 美元房产”。与之类似，我国也有不少曾经人口密集的资源型城市，如黑龙江鹤岗、辽宁阜新、云南个旧、甘肃玉门等，当煤炭、石油等自然资源枯竭后，人口大量外流，以非常低的价格就可在当地购买一套住房，由此成为了时下的另类“网红”城市。

但总体来看，我国房地产市场存在的问题主要是结构性的，是由于人口大量流动导致的冷热不均，即大城市需求仍在上升，部分中小城市存在一定的住房闲置，但并不影响总体需求。第七次人口普查数据显示，我国人户分离人口近 4.93 亿人，与第六次人口普查相比，增加 2.31 亿人，增长 88.52%。其中，广东、浙江和江苏人口流入最多，十年间人口分别增加2171 万人、1014 万人和 609 万人。

人口大量流入不但推动了珠三角、长三角等城市群和都市圈的快速发展，同时还带来相关城市置业需求的上升，都市圈内的房地产市场将迎来更多发展机遇。随着近年来“房住不炒”理念逐步深入人心，房地产市场的需求端整体上已趋于理性。即便个别地方房地产价格有较为明显的下降，也不会从根本上动摇我国经济发展的韧性。

第三个担心是消费严重不足。

近年来，由于国内投资对于经济的拉动作用趋平，而出口又面临外部因素波动冲击。在新发展格局之下，促进形成强大国内市场、释放消费潜力被寄予厚望。一些观点认为，如果人口基数下降过快，国内消费将不增反减，尤其是对于汽车、家装、家电等大件商品的消费明显减少。

但要指出的是，人口仅仅是影响消费的众多因素之一。除人口外，消费还与经济景气程度、居民收入水平及增长预期、预防性储蓄需求、税收、生活方式等诸多因素相关。从国际比较来看，美国人口约为 3.3 亿人，规模排名在中、印之后，却是全球最大的消费市场；我国人口超过 14 亿人，但 2019 年社会消费品零售总额接近 6万亿美元，略低于美国。换言之，以美国的标准，我国尚有 10 亿人的消费潜力未得到充分释放。

2020 年，我国常住人口城镇化率已达 63.89%，但参考美国、日本、韩国等发达经济体城镇化率普遍介于80%~90% 的经验，仍有很大发展空间。随着城镇化水平不断提升，人口将进一步涌入大城市、特大城市和超大城市，从而推动消费水平不断增长。同时，我国迈向高质量发展和共同富裕，中间收入群体迅速壮大，也将不断促进消费迭代升级。以汽车消费为例，截至 2020 年末，我国千人汽车保有量仅为 180 辆，刚刚达到世界平均水平，这与发达国家千人汽车保有量 500-800 辆的水平还有很大差距，可以进一步发掘。总体上看，担心消费严重不足理由是不充分的。

第四个担心是社保出现缺口。

传统上，我国较为依赖养老体系第一支柱，也就是作为基本养老的社保资金。对社保缺口的担心，也是一部分人呼吁提高出生率的重要依据。

从表面上看，我国社保基金收入明显超过支出。2019 年末，我国社保基金收入为 83550 亿元，社保基金支出为 75347 亿元，社保基金当年收支结余为 8411 亿元，累计结余为 96978亿元。2020 年我国社保基金收入为 7.21万亿元，下降 13.3%，社保基金支出 7.88万亿元，存在基金缺口 6219 亿元，成为有历史数据以来首次出现当年收支缺口。但需要指出的是，这并非正常年份的常态化情形，而是特殊背景下社保制度主动应对新冠疫情的结果：在 2020 年抗疫中，中央及时出台阶段性减免企业社保费政策，全年共减免1.7 万亿元，失业保险稳岗返还 2260亿元。

如果剔除社保基金收入中的“财政补贴”，不难发现，自 2013 年起，我国社保基金的本年收支实际结余已连续七年为负，且缺口呈扩大之势。

造成社保基金“入不敷出”，除了补历史欠账和老龄化程度不断加深等因素外，长期以来，我国养老保险体系过于依赖基本养老这个“第一支柱”也是重要原因。目前，我国养老金体系三支柱发展并不均衡，包括企业年金、职业年金在内的“第二支柱”和商业养老金融为代表的“第三支柱”规模较小，未来还有很大发展空间。2021 年 3 月，全国“两会”期间公布的《第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》强调，“发展多层次、多支柱养老保险体系”。与此同时，随着我国经济实力不断增长，政府在再次分配方面的腾挪空间依旧较大，在可预见的将来，社保基金缺口问题总体风险可控。

第五个担心是人口线性减少。

总和生育率，即每位女性一生中生育孩子的平均数如果偏低，是否意味着一个国家或地区的人口将不断减少、萎缩，直至最终消亡？在这方面，日本和韩国常被作为警示案例。

1995 年日本总和生育率首次低于1.5，此后长期保持在 1.5 以下。2020年日本的生育率为 1.34。2015 年日本五年一次的“国势调查”首次发现人口总数下降，比 2010 年减少了 94.7万人；2020 年度“国势调查”的结果较 2015 年进一步减少了 86.8 万人。从历年出生人数和死亡人数比较来看，2007 年日本出生人数就开始显著低于死亡人数。2016 年日本《产经新闻》发表题为《“日本消亡”的危机感》的文章，认为如果照这一趋势下去，200 年之后日本的人口数量将减至 1400 万人，300 年后将少于 450 万，日本“正在悄无声息地消亡”。

韩国更被认为有可能是“全世界第一个自然消失的国家”。2018 年至2020 年，韩国总和生育率连续三年低于 1，分别为 0.98、0.92 和 0.84，为全球最低，首尔的生育率更低至 0.64。韩国统计厅公布的数据显示，2020 年韩国出生人数为 27.24 万人，比 2019年减少了 10%；死亡人数则达到 30.51万人，首次超过了出生人数。韩国有研究预测，2100 年韩国人口数量将下跌至 200 万以下，2600 年 -2700 年韩国有可能消失。

但无论是对日本还是对韩国人口的长期预测，很显然都陷入了静态、线性的思维误区。首先，从人类历史来看，还从未出现过单纯由于人口出生率下降而消亡的国家。对于任何一个国家而言，未来数百年内可能出现的变数非常多，包括战争、民族融合、移民流入、经济盛衰、科技进步、社会观念变迁等，都有可能显著地影响全国人口数量。其次，从经济学常识来看，当人口降到一定规模时，与生活相关的资源价格、成本和压力将显著降低，而人力资源要素的重要性将明显上升，从而有可能激发人口生育意愿回升。从北欧、东欧、南欧多国的经验来看，实际上不少极低生育率国家近年来也逐步走出了“低生育率陷阱”。最后，14 亿人口是世界第一大人口规模，即便未来我国人口降至10 亿人左右，也依然是美国的 3 倍，是日本的 10 倍，是韩国的 20 倍左右，还有非常大的回旋和调整余地。担心人口线性减少似乎有些“杞人忧天”。