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房地产税的核心:制定公平、公正的税制

中国财经界·www.qbjrxs.com 2022-03-04 17:05:32本文提供方:网友投稿原文来源:

2021年10月15日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在《求是》发表了《扎实推动共同富裕》的文章。文章强调,要合理调节过高收入,完善个人所得税制度,规范资本性所得

2021年10月15日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在《求是》发表了《扎实推动共同富裕》的文章。文章强调,要合理调节过高收入,完善个人所得税制度,规范资本性所得管理;要积极稳妥推进房地产税立法和改革,做好试点工作。总书记的文章发表表明,房地产税终于要推出了。10月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定:授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

从历史及全球的经验来看,凡是以市场经济制度运行的房地产市场,无论其初始条件如何,征收房地产税本来就是一个简单的常识,根本上就不需要过多讨论的问题(比如经济最落后的津巴布韦都在征收房地产税),但对中国来说,房地产税立法的困难则是无可复加。1998年住房制度改革之后,住房基本走了市场化之路。中国房地产发展近20年,中国成了全球最大商品房市场。对房地产税的研究,2003年相关的政府政策咨询部门就写了征收房地产税的研究报告,也提交给了政府。之后,征收房地产税的问题年年在讨论和研究,但政府决策部门则一直没有把此提到议事日程。直到2011年才在上海、重庆试点推行房产税,2013年酝酿房地产税立法,2017年将房地产税列入5年立法规划,直到最近,习近平总书记在《扎实推动共同富裕》文章中,把征收房地产税与共同富裕联系,这才有当前人大“授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作”,中国终于要推出房地产税了。可见,推进房地产税改革遇到的阻力有多大。

那么征收房地产税的阻力在哪里?首先,房地产税改革作为重大的经济制度改革,触及重大利益关系调整。特别是近20年来,房地产是最为重要的一种社会财富分配机制。国内许多人在短期内快速富裕,很大程度都是以房地产短期内聚集社会财富有关。据瑞银测算2020年中国家庭住房存量的总值达170万亿元,占居民财富总额的50%以上。如果房地产税率为1%,征收房地产税就可达到1.7万亿元(这里只是假定,没有扣除免税部分),但是2019年个人所得税只有10388亿元,房地产税(主要房地产交易税及房地产交易所得税)也只有2988亿元。所以,房地产税改革肯定涉及到巨大的利益关系调整,要进行房地产税改革也一定会遇到来自各个方面的阻力。其次,既然房地产是近20年来最为重要社会财富分配机制,既然住房占居民家庭财富总额比重在50%以上,那么,要实现共同富裕,房地产税同样是最为重要的收入分配调整机制。现在的情况是,个人工资收入几千元都要征收个人所得税,但有些人持有几百万元,甚至几千万元住房财富则不用征税,这就是财富分配不公,不通过房地产税的调节,是无法实现中国社会的共同富裕。

那么,征收房地产税会不会影响房价调整,会不会让过高的房价下行,由此引发中国经济发展模式重大转变?可以说,由于中国房地产市场的特殊初始条件,比如商品房市场的市场化,而房地产要素市场的非市场化,在这种制度安排路径相依下,各城市的房价基本上保持在“只涨不跌”的态势。房价只涨不跌,会刺激投资炒作者运用各种金融杠杆,涌入市场。1998年中国的住房销售额为2513亿元,到2020年的17万多亿元,增加68倍。而且房地产业及相关产业对GDP直接与间接贡献达25%以上。可以预见,房地产税改革短期或导致房价承压。

而随之而来的,还有土地财政问题及国内商业银行的信贷风险问题。仅就商业银行信贷风险而言,瑞银估计2020年国内银行业对房地产行业的整体信贷敞口(包括直接和间接、表内和表外)可能为100万亿元左右,相当于银行业总资产的30%;而个人按揭贷款达到近40万亿元。在这种情况下,房地产市场任何政策变化都可能冲击商业银行。

从上述角度来看,尽管人大授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作,征收房地产税终于要落地,但可能遇到的问题,及推行难度同样不可低估。首先,人大决议认为,“积极稳妥”推进房地产税立法与改革,引导住房合理消费和土地资源节约集约利用,促进房地产市场平稳、健康发展。也就是说,房地产税改革的目的是引导住房合理消费,及集约型使用土地资源,或重点放在“只住不炒”房地产定位上,即征收住房持有环节税收,增加过多住房持有者的投资成本,减少地产投机炒作持有更多的住房。

就房地产税的基本内涵来说,还需进一步拓宽。房地产税作为一个税种,历史比较悠久,是大多数国家普遍采用的税种,房地产税的作用主要就是调节收入分配,起到社会公平作用,同时筹集财政收入,用来满足政府能够提供公共服务的需求。也就是说,征收房地产税的两个基点,一个是通过征收房地产税来调控社会收入分配关系,另一个是通过征收房地产税来为政府财政筹集资金。

对于第一个基点,是与习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中所强调的内涵一致。所以,人大的决议要求引导住房的合理消费,基本上看到当前中国房地产市场财富分配不公的严峻性,希望以和缓的方式向调节社会收入分配涵义过渡。

对于第二个基点,即为政府财政筹集资金,尤其是为地方政府财政筹集资金,人大的决议中没有表达这个要求。一般来说,房地产税是属于地方税,归属于地方政府,是地方政府筹集财政资金的主要来源。过去20年来,房地产和土地相关收入是地方政府主要收入来源,并以此推动地方基建投资及经济增长。2020年地方政府土地出让金收入为8.4万亿元,房地产和土地相关税收收入为2.4万亿元,两者合计占地方政府预算收入总额30%以上。按照瑞银测算2020年中国家庭的住房存量的总值为170万亿元,如果房地产税率为1%,征收房地产税也只是1.7万亿元,而这与地方政府土地出让金相比,不到20%。也就是说,只要土地财政还在,一些城市在房地产税改革进程中就会采取较为和缓的方式。

还有,房地产税的共性是,对所有的工商业住房和个人住房,都会按照它的评估值来征税。对此,人大决议的要求是明确的,如试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产,不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税纳税人。但是,对税收减免范围、税基、税率估计还得由地方政府根据本地情况制定相关细则。如果是这样,地方政府制定房地产税的实施细则基本上会采取宽松的基调。再就是,开征房地产税需要一定的基础条件,一是详实的不动产登记资料;二是用科学的方法对房地产进行低成本估价;三是政府的税收征管能力。如房地产税的税基、税率及与其他税种之间的关系、中央与地方之间税收分配、征税的减免与优惠对象确立等,只有在这些方面有了条件,房地产税的开征才能有效地进行,才能公平公正,并达到开征房地产税所要达到的目标。这就是人大决议要求试点花5年时间稳妥推进的原因,但也要在试点基础上统一立法。以上海及重庆以往试点的经验,新增试点城市是否能够总结出好的经验,尚需拭目以待。

因为,房地产税改革作为一次重大利益关系调整,对市场影响与冲击肯定会出现。对于影响有多大,最大难点就在于是如何制定一种公平、公正的房地产税,以此来达到实现居住正义、遏制房地产泡沫、调整社会财富分配不公、保证政府提供更多更好的社会公共服务的目的。如果通过5年试点能够达到这个目的,那么到时每一个人都能够各得其所。

本文来源:责任编辑:李雷

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