房地产税的核心：制定公平、公正的税制

2021年10月15日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在《求是》发表了《扎实推动共同富裕》的文章。文章强调，要合理调节过高收入，完善个人所得税制度，规范资本性所得管理；要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。总书记的文章发表表明，房地产税终于要推出了。10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

从历史及全球的经验来看，凡是以市场经济制度运行的房地产市场，无论其初始条件如何，征收房地产税本来就是一个简单的常识，根本上就不需要过多讨论的问题（比如经济最落后的津巴布韦都在征收房地产税），但对中国来说，房地产税立法的困难则是无可复加。1998年住房制度改革之后，住房基本走了市场化之路。中国房地产发展近20年，中国成了全球最大商品房市场。对房地产税的研究，2003年相关的政府政策咨询部门就写了征收房地产税的研究报告，也提交给了政府。之后，征收房地产税的问题年年在讨论和研究，但政府决策部门则一直没有把此提到议事日程。直到2011年才在上海、重庆试点推行房产税，2013年酝酿房地产税立法，2017年将房地产税列入5年立法规划，直到最近，习近平总书记在《扎实推动共同富裕》文章中，把征收房地产税与共同富裕联系，这才有当前人大“授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作”，中国终于要推出房地产税了。可见，推进房地产税改革遇到的阻力有多大。

那么征收房地产税的阻力在哪里？首先，房地产税改革作为重大的经济制度改革，触及重大利益关系调整。特别是近20年来，房地产是最为重要的一种社会财富分配机制。国内许多人在短期内快速富裕，很大程度都是以房地产短期内聚集社会财富有关。据瑞银测算2020年中国家庭住房存量的总值达170万亿元，占居民财富总额的50%以上。如果房地产税率为1%，征收房地产税就可达到1.7万亿元（这里只是假定，没有扣除免税部分），但是2019年个人所得税只有10388亿元，房地产税（主要房地产交易税及房地产交易所得税）也只有2988亿元。所以，房地产税改革肯定涉及到巨大的利益关系调整，要进行房地产税改革也一定会遇到来自各个方面的阻力。其次，既然房地产是近20年来最为重要社会财富分配机制，既然住房占居民家庭财富总额比重在50%以上，那么，要实现共同富裕，房地产税同样是最为重要的收入分配调整机制。现在的情况是，个人工资收入几千元都要征收个人所得税，但有些人持有几百万元，甚至几千万元住房财富则不用征税，这就是财富分配不公，不通过房地产税的调节，是无法实现中国社会的共同富裕。

那么，征收房地产税会不会影响房价调整，会不会让过高的房价下行，由此引发中国经济发展模式重大转变？可以说，由于中国房地产市场的特殊初始条件，比如商品房市场的市场化，而房地产要素市场的非市场化，在这种制度安排路径相依下，各城市的房价基本上保持在“只涨不跌”的态势。房价只涨不跌，会刺激投资炒作者运用各种金融杠杆，涌入市场。1998年中国的住房销售额为2513亿元，到2020年的17万多亿元，增加68倍。而且房地产业及相关产业对GDP直接与间接贡献达25%以上。可以预见，房地产税改革短期或导致房价承压。

而随之而来的，还有土地财政问题及国内商业银行的信贷风险问题。仅就商业银行信贷风险而言，瑞银估计2020年国内银行业对房地产行业的整体信贷敞口（包括直接和间接、表内和表外）可能为100万亿元左右，相当于银行业总资产的30%；而个人按揭贷款达到近40万亿元。在这种情况下，房地产市场任何政策变化都可能冲击商业银行。

从上述角度来看，尽管人大授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，征收房地产税终于要落地，但可能遇到的问题，及推行难度同样不可低估。首先，人大决议认为，“积极稳妥”推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳、健康发展。也就是说，房地产税改革的目的是引导住房合理消费，及集约型使用土地资源，或重点放在“只住不炒”房地产定位上，即征收住房持有环节税收，增加过多住房持有者的投资成本，减少地产投机炒作持有更多的住房。

就房地产税的基本内涵来说，还需进一步拓宽。房地产税作为一个税种，历史比较悠久，是大多数国家普遍采用的税种，房地产税的作用主要就是调节收入分配，起到社会公平作用，同时筹集财政收入，用来满足政府能够提供公共服务的需求。也就是说，征收房地产税的两个基点，一个是通过征收房地产税来调控社会收入分配关系，另一个是通过征收房地产税来为政府财政筹集资金。

对于第一个基点，是与习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中所强调的内涵一致。所以，人大的决议要求引导住房的合理消费，基本上看到当前中国房地产市场财富分配不公的严峻性，希望以和缓的方式向调节社会收入分配涵义过渡。

对于第二个基点，即为政府财政筹集资金，尤其是为地方政府财政筹集资金，人大的决议中没有表达这个要求。一般来说，房地产税是属于地方税，归属于地方政府，是地方政府筹集财政资金的主要来源。过去20年来，房地产和土地相关收入是地方政府主要收入来源，并以此推动地方基建投资及经济增长。2020年地方政府土地出让金收入为8.4万亿元，房地产和土地相关税收收入为2.4万亿元，两者合计占地方政府预算收入总额30%以上。按照瑞银测算2020年中国家庭的住房存量的总值为170万亿元，如果房地产税率为1%，征收房地产税也只是1.7万亿元，而这与地方政府土地出让金相比，不到20%。也就是说，只要土地财政还在，一些城市在房地产税改革进程中就会采取较为和缓的方式。

还有，房地产税的共性是，对所有的工商业住房和个人住房，都会按照它的评估值来征税。对此，人大决议的要求是明确的，如试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税纳税人。但是，对税收减免范围、税基、税率估计还得由地方政府根据本地情况制定相关细则。如果是这样，地方政府制定房地产税的实施细则基本上会采取宽松的基调。再就是，开征房地产税需要一定的基础条件，一是详实的不动产登记资料；二是用科学的方法对房地产进行低成本估价；三是政府的税收征管能力。如房地产税的税基、税率及与其他税种之间的关系、中央与地方之间税收分配、征税的减免与优惠对象确立等，只有在这些方面有了条件，房地产税的开征才能有效地进行，才能公平公正，并达到开征房地产税所要达到的目标。这就是人大决议要求试点花5年时间稳妥推进的原因，但也要在试点基础上统一立法。以上海及重庆以往试点的经验，新增试点城市是否能够总结出好的经验，尚需拭目以待。

因为，房地产税改革作为一次重大利益关系调整，对市场影响与冲击肯定会出现。对于影响有多大，最大难点就在于是如何制定一种公平、公正的房地产税，以此来达到实现居住正义、遏制房地产泡沫、调整社会财富分配不公、保证政府提供更多更好的社会公共服务的目的。如果通过5年试点能够达到这个目的，那么到时每一个人都能够各得其所。