问题楼盘面临的主要困境及可能的解决思路

近期“停贷风波”给地产行业的预期修复带来了不小冲击，亦使得市场对问题楼盘的关注较以前更甚。那么通过政策和制度上的合理安排，在“保交楼、保民生、保稳定”的基础上，推动问题楼盘“快复工、早复工、早交付”，对有效解决当前地产行业面临的困局无疑显得很有必要，对稳住经济大盘亦有重要助力作用。

一、问题楼盘现象的机理简析

（一）问题楼盘的基本内涵

问题楼盘，又称烂尾楼，是指已经办理用地、规划手续且建筑工程已经开始，但因无后续资金支持而未能完成的地产开发项目。具体看，问题楼盘以未完工项目和完工未交付项目为典型代表，其配套资金来源主要依靠开发商（如自有资金、募集资金以及金融机构借款等）、预售监管账户资金（如定金及预收款和按揭贷款）和项目施工方（如垫款等）。

需要提及的是，地产开发商才是问题楼盘各环节中的核心角色。这主要是因为，项目之所以无法按计划推动完工或交付，并最终沦为问题楼盘，通常是由于市场环境发生根本性变化所致，或如房价因素，或如开发商本身陷入困局，使得项目施工方与开发商，甚至银行承担了上述因素所造成且本应由地产开发商承担的风险。也即未完工项目在沦为问题楼盘之前，商业银行、项目施工方以及购房者之所以与问题楼盘具有绑定关系，其根源是基于对开发商的信任。

（二）问题楼盘形成的原因有很多，开发商是关键

问题楼盘形成的原因有很多，包括但不限于开发商资金链断裂导致缺乏建设资金、开发商虽未破产但因违法违规操作而导致项目建设资金不足、工程质量不合格以及项目自身涉及比较复杂的经济、社会、产权和债权债务纠纷等。

不过，从近期问题楼盘事件来看，开发商自身资金链断裂或违法违规操作（如挪用预售监管账户资金等）应是主要原因。这种情况下，开发商自身或无法筹措足够资金，商业银行等信用体系亦不愿继续给予授信支持，且无法通过有效路径寻找到项目接盘方，致使未完工项目最终烂尾，形成所谓的问题楼盘。

（三）要从整个宏观大环境的系统性角度来理解问题楼盘现象

需要说明的是，问题楼盘本质上是由经济基本面与宏观环境的变化所致，反映了深层次的经济运行机理，且并非近年才有的现象。例如，1993 年宏观调控下的信贷资金快速收缩导致海南、北海等房地产过热地区的楼盘有很大一部分因后续资金无法跟上而最终沦为问题楼盘。再比如，1997-1998 年亚洲金融危机导致海外开发商在上海、杭州、温州等地区的部分楼盘也出现了烂尾。

因此，对于问题楼盘现象的理解，要置于整个宏观大环境中，以系统性思维客观看待。站在当前看，问题楼盘现象恰恰是整个地产行业困局的集中体现，在“三道红线”、贷款集中度等房地产金融审慎管理制度的约束下，地产行业的融资环境急剧收缩，市场预期的变化也导致地产行业销售端与资产端面临重重阻力，一些未完工项目最终沦为问题楼盘。

（四）要从产业链的全局角度来理解问题楼盘现象

问题楼盘现象既是民生问题，也是产业链问题，这就意味着如果从产业链的角度理解问题楼盘现象则可能会更全面一些。

1. 从房地产行业本身来看，整个项目大致会经历前期的拿地、项目开工 / 建设、达到条件下的预售、项目竣工 / 结算以及交付使用 / 居住等几个环节。

2. 以上各环节先后涉及的资金来源渠道依次为拿地环节的自有资金、前融，建设环节的开发贷、债券、少数股东权益以及项目施工方的垫款等各种应付款，预售环节的定金、按揭贷款等各种预售资金，等等。

3. 在整个产业链中，地产行业涉及的领域非常广，不仅包括水泥、建材等上游的原材料行业，还包括诸如家电、装饰装修等下游消费行业，亦包括交通运输、教育医疗、娱乐、餐饮、商场等配套行业。

因此，地产行业与地方政府、安置户、购房者、建设企业、抵押债权人、项目合作方、普通债权人、权益方等相关利益主体之间的关系较为复杂，这意味着问题楼盘一旦形成，产生的社会和产业链冲击均会比较明显，而开发商在整个产业链中居于最重要位置，一旦其出现问题，便会导致整个产业链出现梗阻。

二、准确理解问题楼盘困局的三个关键问题

（一）地产开发商、购房者与商业银行的三方关系

近期“停贷风波”引发不小的关注，一个重要的关注点在于银行在开发商违规挪用预售监管账户资金、发放项目贷款和按揭贷款等方面负有审核不严、把控不严，以及在项目烂尾中有不作为的责任。

1. 在问题楼盘中，往往存在三方法律关系，即商业银行与开发商之间的金融借贷关系、开发商与购房者之间房屋买卖关系，以及购房者与商业银行的借贷关系（开发商通常需要提供连带责任担保）。

可以看出，商业银行与购房者之间的金融借贷关系和房屋买卖关系之间并不是完全独立，且地产开发商通常需要对金融借贷关系提供连带责任担保，这意味着，地产开发商无法从购房者、商业银行之间的法律关系中脱离出来，当购房者无法按期如数归还按揭贷款时，地产开发商具有连带偿还义务。

2. 在开发商、购房者与商业银行之间的三方法律关系中，预售监管账户起到非常重要的支撑作用，其能够为项目顺利完工提供一定保障。实践中，对于预售监管账户的开立、管理及使用，商业银行的自主权并不强，受到多重约束。

3. 倒逼商业银行与开发商、地方政府一起确保项目复工与交付，有助于督促地方政府、开发商更好履行主体责任。

（二）问题楼盘困局的根本是资金问题

地产行业是典型的密集型行业，高杠杆特征较为突出，而未完工项目之所以沦为问题楼盘也多由地产开发商的资金链断裂引起，这意味着问题楼盘困局的根本实际上是资金问题。为此，需要对房地产开发资金来源特征有个清晰的把握。

图1：房地产行业产业链情况

图2：问题楼盘三方关系示意图

以国家统计局公布的 2021 年数据为例，定金及预收款、个人按揭贷款合计占房地产开发资金全部来源的 42% 以上，自筹资金占比则超过1/4，工程款和国内贷款合计贡献房地产开发资金全部来源的 1/5 以上。考虑到定金及预收款、个人按揭贷款主要归于预售监管账户，这意味着预售监管账户在推动项目完工方面具有极其重要的地位，一旦预售监管账户出现差池，则意味着支撑项目完工的资金链基本处于断裂状态，项目完工会面临较大挑战。

而除预售监管资金外，地产开发企业自筹资金和国内贷款在全部房地产开发资金来源中仅占 35% 左右，且近年来呈现出明显下降的态势，这意味着在项目完工的过程中，开发商越来越依靠非自有杠杆性资金来完成。

（三）当前相关利益方基本难以独立化解困局

1. 考虑到问题楼盘大多由已出险地产企业负责开发，而后者目前在销售端、融资端等方面预计短期内很难修复。

2. 从市场预期以及购房者的信心来看，购房者很难在没有第三方保证力量的介入下，继续为问题楼盘买单，因此当前仅靠购房者亦无法支撑问题楼盘化解困局。此外，在地产行业以垫资为主的项目施工方也存在信心明显不足的问题。

3. 问题楼盘在加大预售压力的同时，会相应冲击优质地产企业的资金回笼计划，并导致金融体系在地产行业融资方面更趋于谨慎，意味着地产行业的融资环境可能会出现相应收缩，从而加剧或放大本已存在的风险。

三、政策层面已经明确要全力化解问题楼盘困局，稳定房地产市场

为有效化解问题楼盘困局，近期政策层面陆续出声，明确要全力化解问题楼盘困局，以稳定房地产市场，避免风险无序蔓延，引发系统性危机。

（一）2022 年 7 月，中国银保监会先后表态称，要引导金融机构市场化参与风险处置……配合地方政府积极推进“保交楼、保民生、保稳定”工作，依法依规做好相关金融服务，促进房地产业良性循环和健康发展。

同时，银保监会还特别提出要主动参与合理解决资金缺口方案研究，做好具备条件的信贷投放，协助推进项目快复工、早复工、早交付。

（二）2022 年 7 月，中共中央政治局会议进一步提出要“稳定房地产市场……因城施策用足用好政策工具箱……压实地方政府责任，保交楼、稳民生”，首次将“稳定房地产市场”置于“房住不炒”之前，并更为强调地方政府的主体责任，同时从中央层面明确了“保交楼”的优先地位。

总体来看，对于问题楼盘困局的化解，政策层面的思路已经比较清晰，在传统“三稳”“三保”的基础上，以“稳定房地产市场”“保交楼”为首要目标，更为强调地方政府的主体责任，用足用好政策工具箱，全力推进问题楼盘项目快复工、早复工、早交付，最终实现房地产业良性循环和健康发展。

四、问题楼盘可能的解决思路初探

（一）摸清问题楼盘的风险底数，合理进行分类为有效化解问题楼盘困局，首先需要摸清问题楼盘的风险底数，即确定各地方辖区内的问题楼盘情况，并根据一定规则对问题楼盘进行分类。

例如，根据剩余货值及可销售情况将问题楼盘按是否具有资金平衡可能性进行分类，根据资金缺口情况将问题楼盘按是否需要特定主体垫资以及垫资比例进行分类，等等。

考虑到目前地产行业困局自 2020年下半年开始已持续两年左右的时间，且出险地产企业名单比较明确，意味着在风险底数的大数上各地方政府应已比较清晰，其关键在于地方政府是否对各项目的具体情况（包括但不限于涉及的债权债务纠纷、潜在风险隐患、产权瑕疵等）有足够清晰的掌握。

（二）穷尽地方救济手段，秉持债务重组思路

1.“保交楼、保稳定、保民生”是稳定房地产市场的具体体现，各地楼盘因项目区域位置、风险高低、社会影响、债权债务复杂程度而呈现出明显差异，很难从全国层面出台统一的救助政策。与此同时，在目前单靠购房者、项目施工方、地产开发商、商业银行均无独立解决问题楼盘困局能力的背景下，亦需要借助地方政府的力量。因此地方政府需要在问题楼盘困局化解方面承担主体责任。

2. 问题楼盘困局的本质是开发商资金链的断裂，导致未完工项目无法顺利完工，这就意味着包括地产开发商、项目施工方、购房者以及商业银行等相关利益各方需要按照债务重组的思路，对问题楼盘的债权债务关系重新进行审视，通过各利益相关方的适度让利、让步打破问题楼盘的博弈平衡格局，为问题楼盘困局的化解提供相应条件。这主要是因为，如果仍然按照传统思路，由地产开发商、购房者自行出资来推动问题楼盘困局化解，已经非常不现实，亦不可行。

3. 在这一过程中，地方政 府亦应充分发挥统筹全局、协调资源的作用，动员辖区内本土开发商、城投、金融体系、地方 AMC 等各种力量，帮助盘活问题楼盘，并对问题楼盘困局负有相应责任的利益各方进行相应追责（如追回被挪用的预售资金以及问责负有主要责任的个人等），避免地产开发商在问题楼盘困局的化解中躺平及转移风险。例如，近期郑州提出的棚改统贷统还模式便是一个好的尝试，即由城投平台统一向国开行申请棚改贷款额度，并将资金投入到各项目，最后由城投平台统一进行归还。

再比如，对于仍有剩余价值的问题楼盘项目，可以考虑引入 AMC 等投资机构给予盘活以及引入国企背景的代建机构进行运营，这样对于问题楼盘剩余货值的销售应会有比较大的助力作用。

（三）因城施策用足用好政策，精准救助有效化解风险各地区应在承担主体责任的基础上，加强与当地金融管理部门、住建部门的充分沟通，在问题楼盘资金支持、资产处置与转让、预售资金监管、个人按揭贷款、地产企业相关融资等方面用足用好相关政策，并根据问题楼盘在区域、复杂性、影响等方面的差异制定差异化政策，精准有效化解风险。

实际上，目前已有部分地区针对问题楼盘采取了针对性的措施。例如，河南地区的洛阳、平顶山、驻马店等地区相继提出了“一楼一策、一企一策”的化解思路。再比如，针对问题楼盘销售困难大、盈利空间小、难以取得群众和金融机构信任等“自救难”现状，河南巩义市政府工作组提出“平等协商、适当让利、合力融资”方案，发动购房户补缴后续房款、协调施工企业调整工程款支付比例和支付方式、鼓励金融机构放贷投资，采取居民自救和合力共救相结合的方式，共同支持项目重启。此外，郑州地产集团提出要与河南资产管理公司联合设立地产纾困基金通过资产处置、资源整合、重组顾问等方式，参与问题楼盘盘活、困难房企救助等解围纾困工作，亦为各地化解问题楼盘提供了一个相对可行的路径。

（四）最终托底畅想：成立全国性房地产救助基金在穷尽地方救助手段仍无法化解问题楼盘困局或问题楼盘风险呈现蔓延之势时，国家层面应果断出手，承担起稳定房地产市场的基本盘作用。

1. 虽然各地方政府在问题楼盘困局的化解中需要承担主体责任，但应认识到各地在解决问题楼盘所引发的社会问题、金融风险、财政风险以及全国性地产企业开发的楼盘时可能会显得无能为力，且其自身面临的财政、维稳压力亦在一定程度上制约着化解问题楼盘困局的可能性，同时化解问题楼盘困局所需要的资金以及出于地方保护考虑、收紧预售资金监管而引致的信用收缩某种程度上也需要中央与地方统筹协调（如政策性银行与金融 AMC 的介入等）。

2. 笔者建议，在问题楼盘风险蔓延之势无法阻挡且穷尽地方救助手段亦无法化解时，为避免地产行业困局对市场预期和经济基本面的持续性冲击，全国层面应成立房地产救助基金，盘活问题楼盘。

其中，可以考虑从两个方向解决全国性房地产救助基金的资金来源问题，即按揭贷款体量和占比较高的银行以及托底介入问题楼盘的相关主体。前者主要指未完工项目预售环节按揭贷款的发放主体，其在未完工项目预售方面面临着和问题楼盘几乎同等的风险，与问题楼盘可能引发的系统性风险关联性更高。

当然，这里注入房地产基金的银行资金既有可能是商业银行通过金融债等形式募集的资金，也有可能是商业银行从中国人民银行获取的政策性资金。

3. 托底介入问题楼盘的相关主体主要指优质地产企业或城投平台。显然，若想推动问题楼盘顺利完工和销售，需要由优质地产开发商及城投平台，才有可能改变市场对问题楼盘的预期，方能推动问题楼盘剩余货值的顺利去化。相较于直接从出险地产企业手中接手问题楼盘而承担各种潜在风险来说，这类主体更愿意通过注资全国性房地产基金的方式支持问题楼盘的完工交付，潜在风险更小。

此外，注入房地产基金的地产开发商或城投平台资金可以由前者向市场募资，这样则可以避免对地产开发商或城投平台的现有财务压力造成冲击。

本文节选自《中国房地产金融》杂志9月刊

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